Le Parlement tunisien, un contre-pouvoir encore trop faible

TUNIS – Elle a voté jeudi une loi cruciale sur les violences faites aux femmes. L'Assemblée des représentants du peuple (ARP) a ainsi tourné une page de l’histoire tunisienne en abrogeant des articles comme celui sur la majorité sexuelle (qui passe de 13 à 16 ans) mais surtout les articles 227 et 227 bis du code pénal autorisant un violeur à épouser sa victime.

Cette victoire ne saurait cependant cacher les ambivalences du Parlement tunisien qui doit aussi voter cette semaine une loi controversée sur la réconciliation économique ou le nouveau code des collectivités locales pour les élections municipales.

Les défis qui attendent le jeune Parlement tunisien, élu en 2014, sont nombreux. Il doit notamment mettre en application les réformes imposées par la nouvelle Constitution de 2014, et concrétiser les nouveaux droits consacrés par le texte ainsi que par les institutions.

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Mais entre conservatisme et problèmes d’organisation, l’ARP souffre de plusieurs maux : tensions politiques et alliances aléatoires face à deux partis majoritaires (Nidaa Tounes et Ennahdha), manque de réel pouvoir face au gouvernement, diabolisation des députés ou affairisme de certains qui gangrène la vie politique et entretient une mauvaise image.

Pour les observateurs réguliers de l’assemblée, comme Lamine Benghazi, chargé de projet pour l’ONG Al Bawsala sur la plateforme Marsad Majles, qui observe les travaux du Parlement depuis les élections de 2011, l’Assemblée des représentants du peuple est encore dans une phase d’apprentissage politique où chacun commence à prendre conscience de son rôle de contrôle par rapport au pouvoir exécutif, mais manque de moyens pour le mettre en application.

Cela est dû, entre autres, à un règlement intérieur inadapté dont la révision est tenue en otage par les jeux de pouvoir au Parlement. Résultat : des projets comme la réforme de l’article 52 pénalisant les consommateurs de cannabis, ou encore celle interdisant le test anal pour les homosexuels, ont été relégués aux oubliettes pendant la période estivale.

D’autres encore, cruciaux pour l’année 2017, comme la réforme du code des collectivités locales, qui doit déterminer le pouvoir octroyé aux municipalités en vue des élections municipales prévues pour la fin de l’année, traînent encore et promettent des débats houleux.

Les politiques manquent encore de professionnalisme

Pour Abdelfattah Mourou, député d’Ennahdha et vice-président de l’assemblée, l’amateurisme est encore trop prégnant.

« Nous n’avons pas encore de véritables partis politiques. Ce sont davantage des mouvements qui se composent et se recomposent sans réelle structure ou choix idéologique et politique déterminés. Le fonctionnement interne de l’assemblée n’aide pas, puisque les deux grands partis ne possèdent pas le tiers majoritaire nécessaire pour trancher le vote », relève-t-il.

Il déplore le fait que certains représentants du peuple n’aient jamais fait de politique, le retard constant des députés ou le manque d’organisation du Parlement, autant de signes, selon lui, d’une certaine « immaturité politique ».

« L’autre jour, un député a utilisé ses six minutes de temps de parole à m’insulter au lieu de représenter sa région »

- Abdelfattah Mourou, député d’Ennahdha et vice-président de l’assemblée

Comme l’assemblée précédente, l’ARP trouve aussi des difficultés à établir un ordre du jour et un agenda plus d’un mois à l’avance, les séances plénières planifiées à 9 h commencent souvent vers 10 h 30, sans compter les interruptions et les reports.

« Je suis là avant 9 h tous les matins, il n’y a jamais une plénière qui commence à l’heure. Certains députés ne respectent pas leur temps de parole. L’autre jour, un député a utilisé ses six minutes de temps de parole à m’insulter au lieu de représenter sa région », rapporte-t-il.

Bien que les ONG continuent régulièrement de pointer les absences des députés, comme le fait depuis six ans Al Bawsala et son observatoire Marsad Majles, certains continuent de faire l’école buissonnière ou demandent parfois à un collègue de voter pour eux.

« Le rapport aux médias joue beaucoup, parce que quand vous avez une discussion sur un projet de loi important, là, il n’y a plus de problème d’absence ! On l’a vu pour la loi sur la réconciliation : il n’y avait même plus de chaises pour s’asseoir lors des commissions ! », témoigne Lamine Benghazi qui fait référence aux derniers chiffres révélés par Al Bawsala début juillet sur l’absentéisme des députés tunisiens.

Près de neuf députés sur 22 membres que comptent les commissions seraient présents avec un taux moyen de présence de 43 % et de 71 % lors des séances plénières.

« Cela faisait deux ans que la loi sur la protection des forces armées était dans les tiroirs. Il a fallu qu’un policier meure, brûlé vif, pour que, d’un coup, on s’active »

- Khawla Ben Aïcha, députée Machrou Tounes

« Ce qui est dommage aussi, c’est de voir des députés réagir à l’actualité au lieu d’anticiper pour discuter des lois. Cela faisait deux ans que la loi sur la protection des forces armées était dans les tiroirs. Il a fallu qu’un policier meure, brûlé vif, pour que, d’un coup, on s’active », ajoute Khawla Ben Aïcha, députée du parti Machrou Tounes, un parti formé par les premiers démissionnaires de Nidaa Tounes.

Leur bloc parlementaire, Al Horra, compte désormais 24 députés, composés d’indépendants et de députés démissionnaires ayant rejoint le parti.

Le conservatisme dont font preuve certains élus contribue aussi, pour Lamine Benghazi, à fausser la prise de décision.

« On a pu voir dans les premiers débats autour du code des collectivités locales un réel conservatisme des députés qui n’admettent pas que le pouvoir central puisse être décentralisé. Il y a une peur très répandue du régionalisme ou de velléités sécessionnistes. Donc les débats portent davantage sur l’idéologie que sur le contenu, et chacun a en tête ses intérêts politiques en vue des élections », regrette-t-il.

Sur les mœurs, là aussi, la tactique politicienne prévaut sur la libéralisation. « Même des députés d’Ennahda s’expriment aujourd’hui pour dire que la situation des homosexuels en Tunisie est déplorable ! Mais chaque député a aussi en tête sa base d’électeurs et le conservatisme de la société tunisienne », ajoute-t-il.

L’assemblée est otage de calculs politiques

Les problèmes de jeux de pouvoir, des démissions massives chez Nidaa Tounes aux reconstitutions permanentes de partis et de blocs parlementaires, semblent avoir aussi un effet pervers sur le fonctionnement de l’ARP.

« Dans ma commission (celle des affaires de la femme, de la famille, de l’enfance, de la jeunesse et des personnes âgées), j’ai remarqué que très souvent l’appartenance à un parti n’apparaît pas, et que certains votent pour des convictions personnelles », relève Bochra BelHaj Hmida.

Un avis que ne partage pas Khawla Ben Aicha. « Parfois, certains députés votent sans même avoir lu le projet de loi. On sait très bien comment marche Nidaa Tounes. Il y a des consignes de vote », affirme-t-elle.

« Il est très difficile pour les députés qui ont quitté Nidaa d’avoir un poids à l’extérieur »

- Wafa Makhlouf, députée Nidaa Tounes

De son côté, Wafa Makhlouf, députée Nidaa Tounes et bien que rebelle à certaines orientations de son parti, soutient fermement sa décision de rester députée dans le parti où elle a été élue représentante du peuple. « Il est très difficile pour les députés qui ont quitté Nidaa d’avoir un poids à l’extérieur, et en devenant indépendant, on perd souvent la force que l’on avait au sein du bloc » avance-t-elle. Quand elle n’est pas d’accord avec les choix de Nidaa, elle s’abstient de voter.

Le jeu de recomposition des forces politiques se voit aussi dans le classement du taux de présence en plénière à l’assemblée. Le premier député le plus assidu du parti Nidaa Toutes n’arrive qu’à la treizième place, après plusieurs députés d’Ennahda et de Machrou Tounes, qui représente une nouvelle tendance politique (progressiste et socialo-libérale). Le député le moins assidu est également un député de Nidaa Tounes.

L’ARP manque de moyens

Mais la bonne pratique politique est aussi dépendante des moyens que l’on met à sa disposition. Malgré des acquis, comme celui de la transparence autour des travaux du Parlement, souvent menacés mais défendus par les ONG Al Bawsala et I Watch, l’assemblée souffre d’un manque de moyens similaire à l’assemblée de 2011.

« Nous avons des photocopieuses, quelques ordinateurs et une assistante parlementaire », reconnaît Samia Abbou députée pour le Courant démocrate (centre-gauche). « Mais tout cela a été financé par une ONG, le National Democratic Institute (NDI) qui a soutenu financièrement l’assemblée », révèle la députée.

Le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), qui a mis en place un programme d’appui à l’institution parlementaire depuis les élections de 2014, injecte aussi régulièrement des fonds, que ce soit pour développer le portail d’information de l’assemblée ou encore pour mettre à disposition des experts.

Le salaire des députés est passé de 2 200 dinars (773 euros) à 3 200 (1 125 euros) dinars entre 2016 et 2017

L’ARP dispose d’un budget pour l’année 2017 d’environ 30 millions de dinars (10,5 millions d’euros) qui se divise principalement entre les dépenses de gestion et de rémunération publique. Le salaire des députés est passé de 2 200 dinars (773 euros) à 3 200 (1 125 euros) dinars entre 2016 et 2017.

Certains députés comme Sahbi ben Fraj, démissionnaire de Nidaa Tounes et membre de Machrou Tounes, ont gardé leur activité professionnelle à mi-temps. « La politique, c’est très aléatoire. Je ne sais pas où je serai dans cinq ans, donc je reste encore cardiologue trois heures par jour », témoigne-t-il.

Mauvaise image

L’ARP souffre aussi d’une mauvaise image liée à l’implication de certains députés dans des affaires économiques et judiciaires. Comme le soulignait le rapport de l’International Crisis Group (ICG) sur la corruption en Tunisie, l’assemblée n’échappe pas au clientélisme.

« Des dizaines d’hommes et de femmes d’affaires ont été élus sur des listes de Nidaa Tounes, de l’Union patriotique libre [UPL, droite libérale] ou d’Afek Tounes, les formations politiques les plus proches des réseaux d’affaires), et qui siègent actuellement à l’ARP. Les conflits d’intérêt sont fréquents », relève le rapport qui cite plusieurs sources anonymes confirmant les problèmes de réseautage et d’affairisme au sein de l’assemblée.

« L’ARP constitue le centre de convergence des réseaux clientélistes », note un ancien responsable politique. Entrepreneurs, hauts fonctionnaires, militants politiques et syndicaux sont unanimes : plusieurs députés sont devenus spécialistes de courtage et de portage d’affaires. »

Le Parlement n’a pas de réelle opposition

Si la première assemblée tunisienne expérimentait le jeu de la démocratie et avait la lourde responsabilité de rédiger une Constitution pour la transition du pays, la nouvelle assemblée peine encore à trouver sa place dans le régime semi-parlementaire tunisien.

« Nous n’avons pas de réelle opposition, chacun est dans son coin, il n’y a pas d’alliance au sein des partis d’opposition », regrette Samia Abbou, déjà députée dans l’assemblée précédente et connue pour son franc-parler.

Du deuxième parti au pouvoir, le Congrès pour la république, qui comptait 29 députés en 2011, elle est passée à un petit parti, le Courant démocrate, d’une douzaine de députés. Elle s’est faite remarquée en interpellant le ministre des Affaires locales et de l’Environnement, Riadh Mouakher, pour une affaire de corruption, en pleine séance plénière.

« Je suis obligée de faire ça. On ne va pas aller comme ça dans le bureau du ministre, régler ces affaires de manière confidentielle. C’est le rôle des élus de demander des comptes aux ministres », affirme-t-elle.

À l’assemblée, Samia Abbou fait souvent cavalière seule. « Pendant le Ramadan, une loi dont peu de gens parlent, sur les instances constitutionnelles, est passée en moins de deux semaines alors qu’il y a beaucoup de problèmes dans son contenu », rapporte-t-elle.

La loi dans son état actuel, qui doit régir le fonctionnement des instances constitutionnelles comme l’Instance supérieure indépendante pour les élections (ISIE), la Haute autorité indépendante de la communication audiovisuelle (HAICA) ou même le Conseil de la magistrature, donne, selon elle, trop de pouvoir de contrôle à l’assemblée parlementaire.

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Ce jeu de pouvoirs, où le Parlement s’octroie un rôle omniscient, n’est pas sans rappeler les problèmes que vit aujourd’hui l’ISIE, d’où le président Chafik Sarsar a démissionné, non sans laisser entendre dans un entretien à MEE que des motivations politiques expliquaient les problèmes de l’Instance.

Son collègue du Front populaire (extrême gauche), qui a opéré une percée lors des dernières élections législatives en obtenant quinze sièges, confirme que l’opposition a du mal à contrer les machinations politiques qui se trament derrière les projets de lois.

« Le Front populaire est perçu de fait comme une force d’opposition mais nous sommes aussi victimes d’une propagande, où dès qu’il n’y a pas consensus, ce serait de notre faute », explique le député Jilani Hammami à MEE. « Le constat que l’on fait, c’est que finalement, le Parlement n’arrive pas à faire valoir son rôle de contre-pouvoir par rapport à l’exécutif. »

« Certains députés veulent étendre la loi de réconciliation au gouvernement de la Troïka, c’est-à-dire à la période 2012-2014, ce qui est très dangereux »

- Hajer Ben Cheikh, députée Afek Tounes

Ce n’est pas l’avis de Hajer Ben Cheikh, députée Afek Tounes, parti de centre droit et d’opposition qui compte dix députés. Pour elle, l’opposition passe aussi par des prises de position claires contre l’exécutif.

Elle est une des seules députées à avoir pointé du doigt la contradiction entre le soutien des députés à la lutte anticorruption de Youssef Chahed et les discussions sur la loi de réconciliation au Parlement.

« Il y a un vrai danger que la loi passe car certains articles sont très litigieux, comme celui sur le délai que couvrirait la réconciliation. Certains députés veulent l’étendre au gouvernement de la Troïka, c’est-à-dire à la période 2012-2014, ce qui est très dangereux » explique-t-elle à MEE.

La recherche de consensus politique prime souvent sur les débats

Le problème encore, c’est que les décisions ne sont pas toujours tranchées en séance plénière. La recherche de consensus politique prime souvent sur les débats car le pouvoir de décision appartient à la commission de législation générale, par laquelle passe tous les projets de loi.

Comme le montrent les entretiens des députés réalisés avec Middle East Eye, chaque amendement est un combat politique dans une assemblée qui reste encore très hétérogène.

Pour la plupart des députés, les plénières ne sont d’ailleurs que la façade des débats tranchés en coulisses, ceux qui ont lieu dans les commissions, et là où le consensus est moins palpable.

« Dans le cas de la loi sur les violences faites aux femmes, certains députés avaient parlé pendant le débat en commission du fait que le mariage pouvait être une réparation pour la victime, alors que l’on peut ne pas du tout être d’accord avec cette idée lorsque l’on défend le droit des femmes », explique à Middle East Eye Bochra Belhaj Hmida, démissionnaire du parti Nidaa Tounes, qui a longuement défendu le projet de loi sur les violences faites aux femmes.

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Selon elle, l’un des amendements cruciaux à la loi, portant sur l’abrogation de l’article 227 bis du code pénal sur le mariage de la victime à son violeur (en Tunisie, le violeur est autorisé à se marier à sa victime pour alléger sa peine de prison) n’est, au début, pas passé puisque les députés n’étaient pas tous présents pour voter en commission.

Il aura fallu un travail de longue haleine pour que le lundi 24 juillet, les députés votent enfin l’amendement et que l’impunité du violeur ne soit plus garantie.

« En tant qu’opposition, nous arrivons difficilement à un consensus avec l’alliance sur certains projets, du coup cela passe au forcing via cette commission du consensus qui réunit les présidents des commissions », témoigne Jilani Hammami.

L’assemblée a proposé seulement une dizaine de projets de lois. Mais discute chaque semaine en urgence de projets de lois soumis par le gouvernement, plus d’une centaine en 2016

Depuis l’alliance entre les deux partis majoritaires Ennahdha et Nidaa Tounes et l’absence d’une opposition forte, l’Assemblée des représentants du peuple se retrouve à jouer un jeu dangereux car son pouvoir n’est pas mis au service du peuple mais d’un agenda politique et gouvernemental.

En témoigne la quasi-absence de son rôle législatif. L’assemblée a proposé seulement une dizaine de projets de lois, souvent relégués dans des tiroirs, comme celui sur la règlementation des sondages d’opinion, ou celui sur l’interdiction du voile intégral dans l’espace public.

En revanche, elle discute chaque semaine en urgence de projets de lois soumis par le gouvernement, plus d’une centaine pour l’année 2016.

Au total, depuis son élection jusqu’à juillet 2017, l’assemblée a débattu de 207 projets de lois. « On en arrive à des contradictions inouïes, où les députés de l’assemblée disent soutenir la politique anticorruption de Youssef Chahed, et en même temps discutent du projet de loi soumis par la présidence sur, justement, le pardon des fonctionnaires qui n’auraient pas obtenu de gains financiers pendant la période Ben Ali mais qui auraient été impliqués dans des affaires de corruption », note Lamine Bengazi.

Cette loi rediscutée en commission au cours du mois de juillet, malgré les mobilisations de la société civile depuis plusieurs mois, devrait passer en plénière à la fin de la semaine.