Sahara occidental : la guerre pour les ressources naturelles a commencé

RABAT - Mardi 27 février, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a statué sur l’accord de pêche signé entre le Maroc et l’Union européenne. Le verdict est similaire à celui qu’elle avait rendu en 2016 au sujet de l’accord agricole Maroc-UE : si elle ne l’a pas invalidé, la Cour a jugé que dans sa forme actuelle, il ne peut s’appliquer au Sahara occidental. Territoire annexé par le Maroc en 1975 et contrôlé à près de 80 % par le royaume, il est au centre d’un conflit de près d’un demi-siècle qui oppose le Maroc au Front Polisario, un mouvement indépendantiste qui souhaite y établir une république.

L’accord de pêche signé entre le Maroc et l’UE inclut le Sahara occidental en tant que territoire « relevant de la souveraineté ou de la juridiction du Royaume du Maroc ». Une formule que la Cour a jugée faussée. Car bien qu’il existe dans les faits une effectivité de la juridiction marocaine sur ce territoire – il est soumis aux lois marocaines et au découpage administratif officiel du royaume –, la CJUE a rappelé que le Sahara occidental est un territoire non autonome qui ne saurait simplement être considéré comme un espace relevant de la juridiction du royaume.

Le Sahara occidental comporte 1 200 kilomètres de côtes entre le Maroc et la Mauritanie

Le Sahara occidental comporte 1 200 kilomètres de côtes entre le Maroc et la Mauritanie. Pour le Maroc comme pour l’Union européenne, l’enjeu est de taille. L’accord de pêche est doté d’une enveloppe de 40 millions d’euros et offre un bon retour sur investissement pour l’Union européenne : chaque euro investi par l’UE est censé supporter la création de 2,78 euros de valeur ajoutée pour le secteur de la pêche de l’UE.

Il prévoit l’accès d’un maximum de 126 navires de pêche de l’UE et, sur la période 2014-2017, une moyenne de 69 navires de l’Union européenne ont sollicité des autorisations de pêche. Les captures halieutiques des navires de l’UE s’élèvent à environ 83 000 tonnes par an, dont 91 % dans les eaux du Sahara occidental, selon un rapport d’évaluation réalisé par l’Union européenne.

L’arrêt de la CJUE ouvre la voie à un cortège de conséquences juridiques et diplomatiques. Il soulève, plus largement, la problématique du statut du Maroc dans le Sahara occidental.

La puissance administrante de jure de ce territoire est l’Espagne. En effet,malgré le fait que l’Espagne ait mis fin à sa colonisation du Sahara occidental en 1976 et se considère, depuis, déchargée de toute responsabilité relative à l’administration de ce territoire, elle est toujours considérée par l’ONU comme sa puissance administrante. Le Maroc est quant à lui considéré comme « puissance administrante de facto », mais ce statut n’a pas de fondement juridique.

L’arrêt de la CJUE met à mal l’UE, qui a longtemps dévié de la position de l’ONU en considérant le Sahara occidental comme un simple territoire sous juridiction marocaine.

« Le principe de la primauté des intérêts des habitants »

Car après avoir affirmé, durant des années, que les accords ne s’appliquent pas au Sahara occidental, la Commission de l’UE a par la suite estimé que « des accords peuvent être conclus avec le Royaume du Maroc en ce qui concerne les ressources naturelles du Sahara occidental », en se référant à l’avis rendu en 2002 par le Suédois Hans Corell, ancien conseiller juridique de l’ONU : selon lui, bien que l’ONU n’a jamais reconnu le Maroc en tant que puissance administrante de ce territoire, le Sahara occidental faisant partie, depuis 1963, de la liste des territoires non autonomes, le Maroc est alors contraint de respecter les obligations qui s’imposent aux puissances administrantes.

Dans son article 73, la Charte des Nations unies exige des États membres qui administrent des territoires non autonomes de respecter « le principe de la primauté des intérêts des habitants de ces territoires », et d’accepter « comme une mission sacrée l’obligation de favoriser dans toute la mesure possible leur prospérité, dans le cadre du système de paix et de sécurité internationales ».

D’autres obligations consistent à consulter régulièrement les populations, ou encore de communiquer régulièrement des renseignements relatifs aux conditions économiques, sociales et éducatives dans les territoires dont ils sont responsables.

Depuis la parution de son avis, en 2002, Hans Corell n’a eu cesse de dénoncer les mauvaises interprétations de son avis, voire son instrumentalisation par l’UE et le Maroc, et d’appeler à la définition de « vraies règles sur la façon dont l’accord bénéficie à la population ».

« Si l’accord n’est pas signé avec l’avis du peuple du Sahara occidental, ou après une consultation avec celui-ci, et que les avantages ne vont pas à la population du territoire, il est alors en violation du droit international », disait-il en 2010 au sujet de l’accord de pêche Maroc-UE.

À la suite de l’arrêt, les pays de l’Union européenne doivent désormais se conformer aux dispositions du droit international relatives aux territoires non autonomes.

C’est d’ailleurs dans cette optique que la Commission de l’UE a demandé au Maroc de fournir un rapport sur le bénéfice de ces accords pour les populations.

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Dans le cadre des consultations menées par l’Union européenne pour renouveler les accords, le Maroc a également dépêché à Bruxelles des élus sahraouis qui ont fait allégeance au royaume pour parler au nom des Sahraouis résidant dans le territoire contrôlé par le Maroc, selon Jeune Afrique.

Le Maroc a ainsi mis en avant « ses » représentants des Sahraouis, aussi bien pour se conformer à l’exigence fixée aux États administrants d’obtenir le consentement des populations pour exploiter les ressources naturelles que pour tirer le tapis sous les pieds du Front Polisario, qui souhaite se présenter comme le représentant exclusif des Sahraouis.

Une deuxième étape qui sera entreprise par le Maroc consistera en une série de consultations au sujet des accords de pêche et d’agriculture avec les Chambres professionnelles de pêche et d’agriculture, les Conseils régionaux et la Chambre des conseillers, la chambre haute du Parlement marocain.

Une guerre juridico-diplomatique

La décision de la CJUE fait suite à un recours déposé par Western Sahara Campaign, une ONG proche du Front Polisario qui avait fait valoir devant la Haute Cour de justice britannique que les autorités britanniques agissaient de manière illégale en prévoyant de donner application à cet accord, et de délivrer des licences pour pêcher dans les eaux adjacentes au territoire du Sahara occidental. La juridiction britannique s’était alors retournée vers la CJUE pour savoir si l’accord de pêche UE-Maroc était valide au regard du droit de l’UE.

Ce recours s’inscrit dans la lignée d’une offensive menée par le Front Polisario sur la question de l’exploitation des ressources naturelles du Sahara occidental

En plus des accords passés entre le Maroc et l’UE, le Front Polisario mène une guerre diplomatique au sujet des phosphates, principal produit exporté du Sahara occidental

En 2016, suite à un recours déposé par la même ONG, la Cour de justice de l’Union européenne avait rendu le jugement selon lequel l’accord agricole passé entre le Maroc et l’UE n’était pas applicable au Sahara occidental.

En plus des accords passés entre le Maroc et l’UE, le Front Polisario mène une guerre diplomatique au sujet des phosphates, principal produit exporté du Sahara occidental.

Exploitées à partir de 1962 par Phosboucraa qui, depuis que le Maroc a annexé ce territoire, est devenue une filiale de la compagnie nationale, l'Office chérifien des phosphates (OCP), les mines de phosphates du Sahara occidental, situées à Boukraâ, à 100 km au sud de la ville de Laâyoune, ont réalisé en 2013 un chiffre d’affaires de près de 276 millions de dollars, contribuant ainsi à près de 6 % des recettes globales de l’OCP, selon un audit réalisé par le cabinet KMPG pour le compte d’OCP.

Principal employeur dans la région, Phosboucraa employait 2 118 personnes en 2013, dont 59 % issues du Sahara occidental, selon l’audit. Selon l’ONG Western Sahara Resource Watch, le volume total de phosphates exporté du Sahara occidental en 2016 s’élèverait à 1,86 million de tonnes, pour une valeur estimée à 213,7 millions de dollars.

L’audit de KPMG révèle que près de 3,7 milliards de dollars de dépenses ont été engagés par l’OCP dans les activités minières à Boukraâ entre 1976 et 2013. L’OCP assure que la totalité des profits ont été réinvestis au Sahara occidental.

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L’offensive menée par le Front Polisario au sujet de l’extraction des phosphates au Sahara occidental semble porter ses fruits : en mai 2017, suite à une procédure judiciaire engagée par le Polisario, le tribunal civil maritime de Port Élizabeth (Afrique du Sud) avait ordonné de retenir le cargo NM Cherry Blossom, qui transportait 54 000 tonnes de phosphates, d’une valeur deprès de 5 millions de dollars.

Le 23 février 2018, la Haute Cour d’Afrique du Sud a jugé que le propriétaire de la cargaison de phosphates est le Front Polisario et non l’OCP qui, selon elle, n’est pas autorisé à vendre le phosphate extrait du Sahara occidental. L’Afrique du Sud, qui fait partie des principaux défenseurs de l’indépendance du Sahara Occidental, considère donc le Maroc comme une puissante occupante dans la région.

La saisie de la cargaison du cargo NM Cherry Blossom, intervenue peu après l’immobilisation d’un autre cargo chargé de phosphates au Panama – la Cour maritime de Panama a, contrairement à l’Afrique du sud, rejeté la requête du Polisario requérant la saisie d’une cargaison de phosphates – a inquiété au plus haut point le géant phosphatier marocain, qui craint une multiplication d’actes similaires.

En déplaçant le conflit sur le terrain des ressources naturelles, le Front Polisario a mis sous pression les partenaires commerciaux du Maroc, qui ont longtemps entretenu un silence ambivalent sur l’exploitation des ressources naturelles du Sahara occidental

En déplaçant le conflit sur le terrain des ressources naturelles, le Front Polisario a réussi à enfoncer le royaume dans une guerre juridico-diplomatique au niveau international et a mis sous pression les partenaires commerciaux du Maroc, qui ont longtemps entretenu un silence ambivalent sur l’exploitation des ressources naturelles du Sahara occidental.

Le Maroc considère cette question comme « périphérique », et fournit d’intenses efforts en lobbying pour qu’elle reste invisible. Dans la littérature onusienne, elle avait fait, pour la première fois en 2014, son apparition dans le rapport annuel du secrétaire général de l’ONU, suscitant le malaise – et les protestations–du Maroc. Compte tenu de son retour dans l’actualité, il n’est pas exclu que le prochain rapport de l’ONU en fasse mention.

Guerre de représentation

Mais la décision la plus cruciale de la CJUE sur cette question est-elle encore à venir ?

En se prononçant uniquement sur la portée territoriale de l’accord, la Cour a jusqu’ici soigneusement évité de se prononcer sur le statut du Maroc au Sahara occidental et s’il est ou non autorisé à en exploiter les ressources.

Mais l’hypothèse selon laquelle elle pourrait être inéluctablement amenée à le faire dans l’avenir, que ce soit directement ou indirectement, peut être avancée. Car lorsque  le régime de l’accord sera étendu au Sahara occidental, et quelle que soit la formulation qui sera retenue par le Maroc et l’UE pour inclure ces territoires, cela ouvrira une brèche pour le Maroc, et une fenêtre d’opportunité pour le Front Polisario.

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En principe, rien n’empêcherait à ce moment-là le Front Polisario de déposer un recours pour questionner la Cour sur deux points fondamentaux : le Maroc est-il autorisé à exploiter les ressources du Sahara occidental ? Si oui, sous quel statut ?

Dans un avis rendu sur l’accord de pêche, l’ancien avocat général à la CJUE Melchior Wathelet estime que le Maroc doit être vu comme une puissance occupante au Sahara occidental.

Il rappelle que l’exploitation des ressources naturelles au Sahara occidental peut relever autant du droit international humanitaire que du droit applicable à l’exploitation des ressources naturelles des territoires non autonomes, et estime que les régimes juridiques applicables aux territoires non autonomes et aux territoires occupés ne sont pas mutuellement exclusifs, et convergent sur le fait que l’exploitation des ressources naturelles doit se faire au bénéfice des populations.

Compte tenu du fait que 91,5 % des captures totales des navires de l’UE ont été réalisées dans les eaux du Sahara occidental, l’avocat général considère que l’enveloppe budgétaire de l’accord doit bénéficier presque exclusivement aux populations de ce territoire.

La CJUE aurait aussi, à l’avenir, à se prononcer sur une autre question : en tant que représentant politique des Sahraouis, le Front Polisario peut-il défendre les intérêts économiques des Sahraouis dans le territoire contesté ?

La Cour a jusqu’à présent éludé ce point, mais l’avis de son avocat général laisse penser qu’a priori, non. Dans un avis émis en 2016, Melchior Wathelet relève que la reconnaissance du Front Polisario « en tant que mouvement national de libération par plusieurs États, de représentant du peuple du Sahara occidental par l’Assemblée générale de l’ONU, son adhésion comme membre de l’organisation internationale Union africaine militent plutôt en faveur de la reconnaissance de la personnalité juridique que le droit international reconnaît aux mouvements nationaux de libération ».

Pour l’ancien avocat général à la CJUE Melchior Wathelet, « la mission du Front Polisario ne concerne pas du tout des questions d’ordre économique et social »

Mais s’il reconnait que le Front Polisario représente les Sahraouis dans le processus politique, et peut poursuivre en justice devant les juridictions de l’UE, Melchior Wathelet lui dénie tout intérêt juridique à attaquer des décisions et accords de nature économique.

Il estime également que « la mission du Front Polisario ne concerne pas du tout des questions d’ordre économique et social ».

Cette dissociation entre, d’un côté, la représentation des Sahraouis dans le processus politique et, de l’autre, la défense de leurs intérêts commerciaux au Sahara occidental a été critiquée.

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François Dubuisson, professeur au Centre de droit international de l’Université libre de Bruxelle (ULB), a jugé la distinction posée par l’avocat général « totalement artificielle », les deux aspects étant inextricablement liés : « la souveraineté permanente sur les ressources naturelles et le développement économique sont directement associés au droit à l’autodétermination dont ils constituent à la fois un préalable et le corollaire ».

Quoi qu’il en soit, cette dissociation jette (du moins temporairement) la balle dans le camp du Maroc.  

Iniquités dans la répartition des richesses

Si le Maroc ne cesse de plaider que les investissements réalisés dans la région dépassent de loin les revenus qu’il en tire, et met en avant la politique de développement et d’équipement à marche forcée qu’il mène dans la région – laquelle, comme le note la géographe Karine Bennafla, « vise à arrimer le territoire litigieux au reste du royaume, dans une logique centripète d’intégration nationale » et participe d’une politique qui « vise à créer une situation irréversible sur le terrain », cette politique de développement n’a pu résorber le chômage des jeunes, ni prévenir le déclassement d’une partie des populations, ni contribuer à une redistribution des richesses.

La gestion politique du Sahara occidental par le Maroc, en s’appuyant essentiellement sur les structures tribales de la société sahraouie, a fait de la tribu un prolongement de l’appareil d’État et un relais de consolidation du contrôle social sur cette région à peu de frais.

Dans cette configuration, les politiques sociales et économiques ont permis d’acheter la paix sociale, mais cette gestion n’a pas réellement permis de générer du lien national, ni une identification des Sahraouis au Maroc.

En s’appuyant sur des notables issus de certaines tribus, la gestion adoptée par l’État marocain a produit des exclus. Le conflit sur le Sahara occidental a profondément modifié les représentations de la sahraouité, valorisant les appartenances méridionales et faisant de l’extrême sud du territoire le pôle de référence de cette sahraouité.

Cela a dévalorisé les appartenances sahraouies du nord du territoire et institué des « degrés de sahraouité » qui, pour les populations, peuvent être évalués à l’aune des avantages économiques et sociaux accordés aux différentes tribus de ce territoire, comme le relève la géographe Anne Cécile-Mitatre dans un article sur les Tekna, une confédération tribale qui vit au nord du territoire du Sahara occidental.

En plus de la difficulté à accéder aux postes locaux de pouvoir, les jeunes Sahraouis font également face à un important taux de chômage

Si ce recours de l’État marocain à des notables locaux issus des grandes tribus de la région a également abouti à l’absence de renouvellement des élites et a fini par constituer un plafond de verre pour les jeunes de la région.

En plus de la difficulté à accéder aux postes locaux de pouvoir, les jeunes Sahraouis font également face à un important taux de chômage, ce qui questionne le bilan des actions publiques entreprises par le Maroc dans la région.

Les iniquités dans la répartition des richesses dans la région ont donné lieu à des protestations, dont les plus violentes se sont tenues en 2010 à Gdeim Izik, à 12 kmde Laâyoune. 

« De manière globale, la gouvernance appliquée aux ressources naturelles présente un déficit d’information sur les conditions et les critères d’accès à ces ressources »

- Le Conseil économique, social et environnemental

Articulant revendications sociales, économiques et politiques avec une dimension identitaire sous-jacente, les activistes sahraouis réclament une plus grande égalité de traitement, une meilleure intégration économique.

« De manière globale, la gouvernance appliquée aux ressources naturelles présente un déficit d’information sur les conditions et les critères d’accès à ces ressources », relevait, en 2013, le Conseil économique, social et environnemental (CESE), une instance mise en place par le monarque pour assurer des missions consultatives.

Le CESE recommandait qu’en matière d’exploitation des ressources naturelles, « les populations et leurs représentants soient consultés et associés et qu’elles en bénéficient effectivement et équitablement ».

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Le choix du Maroc de discuter, au niveau local, des accords conclus avec l’UE uniquement avec les Chambres professionnelles de pêche et d’agriculture ainsi que les Conseils régionaux du Sahara occidental peut être vu comme une volonté de sectoriser et de dépolitiser ces questions – qui ont, par le passé, fait l’objet de conflits et ont été l’occasion de l’affirmation d’un « nous » local – au lieu d’opter pour une délibération plus large avec les populations du Sahara occidental.

Que le Maroc fixe un véritable cadre de consultation et des mécanismes de concertation avec les populations du Sahara occidental concernant l’exploitation des ressources naturelles permettrait aux Sahraouis de mieux prendre en main leur destin et d’avoir voix au chapitre. Mais il conviendrait, pour cela, de restructurer et renforcer les rôles des espaces de médiation et des dispositifs consultatifs au Sahara occidental.

Photo : pêcheurs dans le port de Laâyoune, au Sahara occidental (AFP).