L’accord sur le nucléaire iranien n’est pas mort : comment lui donner un second souffle
La nouvelle administration iranienne a repris les pourparlers sur le nucléaire avec les puissances mondiales, suspendus en juin.
Le ministre iranien des Affaires étrangères, Hossein Amir Abdollahian, avait récemment réaffirmé que l’Iran reprendrait bientôt les négociations sur le nucléaire avec les grandes puissances tout en continuant de vérifier si les puissances occidentales apportent les garanties nécessaires pour que l’État honore ses engagements.
En mai 2018, l’ancien président américain Donald Trump s’est retiré du Plan d’action conjoint et a imposé le régime de sanctions économiques le plus strict jamais mis en place contre un pays, alors même que l’Iran respectait l’accord à la lettre.
Les agissements de Trump ont incité Téhéran à enfreindre certaines des restrictions nucléaires spécifiées par l’accord en se dirigeant vers un point de non-retour pour son programme nucléaire, ce qui signifie que les États-Unis ne verraient aucun avantage à revenir à un accord.
L’administration Biden a insisté sur le fait qu’elle était attachée à la diplomatie mais qu’elle était également prête à poursuivre « d’autres voies » pour s’assurer que Téhéran ne se dote pas de l’arme nucléaire.
En renforçant ses alliances régionales et en augmentant son stock d’uranium ainsi que son niveau d’enrichissement (de 5 % à 60 %), l’Iran s’est lancé dans une « stratégie de résistance » dans le but d’imposer aux États-Unis sa propre version d’une politique de pression maximale.
« Nous sommes réalistes. Nous savons qu’il est tout à fait possible que l’Iran choisisse une autre voie. Et nous devons nous coordonner avec Israël et les autres partenaires dans la région », a déclaré Robert Malley, représentant spécial des États-Unis pour l’Iran, lors d’un événement organisé par la Fondation Carnegie pour la paix internationale.
Des concessions sur des questions régionales
Un effondrement total de l’accord sur le nucléaire serait un désastre, mais cette issue est possible compte tenu des obstacles majeurs qui se dressent sur la voie de sa relance.
Premièrement, en reprenant les négociations avec l’Iran, les États-Unis exigent désormais un plan d’action conjoint « revu à la hausse ». Les États-Unis tentent d’obtenir des concessions de l’Iran sur toute une série de questions régionales, susceptibles de freiner leur projection de puissance régionale.
Le guide suprême, l’ayatollah Ali Khamenei, a reproché aux États-Unis de lier leur retour dans l’accord à des négociations « futures » sur le programme de missiles de l’Iran et les questions régionales. Il a clairement déclaré que l’Iran n’accepterait pas d’ingérence étrangère dans ses affaires relatives à la sécurité nationale et dans ses activités régionales.
Téhéran cherche à obtenir l’assurance que le prochain président américain (potentiellement républicain) ne se retirera pas à nouveau de l’accord
Deuxièmement, Téhéran cherche à obtenir l’assurance que le prochain président américain (potentiellement républicain) ne se retirera pas à nouveau de l’accord.
Si cela venait à se produire, l’Iran exigerait que les autres parties au Plan d’action conjoint lui fournissent des garanties selon lesquelles il bénéficierait toujours des avantages économiques prévus par l’accord.
De plus, le Congrès américain peut – comme il le fait souvent – justifier le retour à des sanctions en invoquant des questions extérieures au nucléaire, telles que les droits de l’homme ou les activités régionales du pays.
En réalité, ni l’administration Biden ni le P4+1 n’ont été en mesure de fournir ces garanties à l’Iran.
Troisièmement, l’embargo sur les armes imposé à l’Iran a créé un obstacle substantiel à la relance de l’accord sur le nucléaire.
Sur la base du Plan d’action conjoint et de la résolution 2231 de l’ONU, l’embargo des Nations unies sur les armes conventionnelles imposé à l’Iran a expiré en octobre 2020.
L’administration Biden risque de subir de sérieuses pressions intérieures si elle décide d’annuler le décret appliquant des sanctions secondaires aux transactions avec l’Iran portant sur des armes conventionnelles. Il est possible que l’administration Biden suive elle aussi l’exemple de Trump en empêchant les autres pays d’entretenir un commerce d’armes normal avec l’Iran.
Il ne faut pas non plus perdre de vue l’existence d’une inégalité de pouvoir flagrante en cas de non-respect de l’accord sur le nucléaire.
Si l’Iran ne respecte pas le Plan d’action conjoint, il s’expose à de lourdes sanctions économiques, tandis que si les États-Unis ou d’autres signataires ne le respectent pas, ils n’ont aucune conséquence à craindre.
Sur la base de la résolution 2231 de l’ONU, la meilleure option serait de relancer le Plan d’action conjoint « en l’état », en veillant à ce que tous les signataires s’y conforment pleinement.
Restaurer un climat de confiance
Pour renforcer la confiance mutuelle, les puissances mondiales et l’Iran pourraient convenir d’un mécanisme de mise en œuvre « étape par étape ».
Par exemple, dans un premier temps, l’Iran cesserait d’enrichir de l’uranium à 60 % et les puissances mondiales lèveraient les sanctions affectant les secteurs financier et bancaire en Iran.
Dans un deuxième temps, l’Iran cesserait d’enrichir de l’uranium à 20 % en échange d’une levée des sanctions sur le pétrole iranien. Et ainsi de suite.
Un scénario alternatif pourrait consister à commencer par un Plan d’action conjoint « revu à la baisse » (moins de concessions des deux côtés) pour terminer avec le Plan d’action conjoint « revu à la hausse ».
Le Plan d’action conjoint, dans sa forme actuelle, repose sur deux piliers principaux : tout d’abord, un régime solide de « mesures de transparence ».
Dans le cadre du Plan d’action conjoint, en tant que garantie objective de l’absence d’armement, l’Iran s’est engagé de manière permanente à respecter les mesures de transparence les plus strictes jamais mises en place au niveau international, notamment le « protocole additionnel » et la « rubrique 3.1 des arrangements subsidiaires à l’accord de garanties ».
Comme l’a relevé l’ancien président américain Barack Obama, « cet accord n’est pas fondé sur la confiance, mais sur une vérification sans précédent ».
Le Plan d’action conjoint prévoit des limitations importantes pour le programme nucléaire iranien, mais celles-ci ont des dates d’expiration. Par exemple, les restrictions de dix et quinze ans sur le nombre de centrifugeuses et la quantité d’uranium faiblement enrichi que l’Iran peut posséder seront levées.Deuxièmement, de multiples limitations ont été imposées au programme nucléaire iranien pour des périodes spécifiques dans le but d’instaurer un climat de confiance, notamment des plafonds en matière de niveau d’enrichissement, de capacité et de stocks pour son uranium.
Dans le cadre de l’éventuel scénario d’un Plan d’action conjoint « revu à la baisse » et à titre de garantie objective du maintien d’un « État non doté d’armes nucléaires », l’Iran demeure engagé à respecter toutes les mesures de transparence.
En échange, le P5+1 garantirait un certain allègement des sanctions dans des domaines critiques tels que le secteur bancaire et le pétrole.
Dans ce scénario, l’Iran ne serait plus concerné par les limitations définies dans le Plan d’action conjoint, qui vont de toute façon à l’encontre des droits des signataires du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP) – il pourrait potentiellement devenir un État du seuil nucléaire sans toutefois posséder de bombe nucléaire.
Une région du Golfe exempte d’armes nucléaires
Pour attester de l’allègement des sanctions, le président Ebrahim Raïssi pourrait fournir une liste des grands projets d’infrastructure qu’il a l’intention de réaliser, tandis que l’administration Biden pourrait leur accorder une licence de l’Office of Foreign Assets Control (un organisme de contrôle financier, dépendant du département du Trésor).
L’approbation américaine permettrait aux autres pays de signer des contrats avec l’Iran sans craindre de représailles américaines.
Pour passer du Plan d’action conjoint « revu à la baisse » au Plan d’action conjoint « revu à la hausse », l’Iran et les puissances mondiales devront convenir d’un lieu de négociation pour les questions régionales.
S’ils optent pour le Plan d’action conjoint « revu à la hausse », la meilleure solution serait d’intégrer le cadre de la résolution 598, promulguée en 1987 pendant la guerre Iran-Irak.
L’approbation américaine permettrait aux autres pays de signer des contrats avec l’Iran sans craindre de représailles américaines
La résolution 598 demande au secrétaire général de l’ONU d’examiner, en consultation avec les pays du Golfe, des mesures visant à renforcer la sécurité et la stabilité de la région.
Sous la supervision du Conseil de sécurité de l’ONU, les pays du Golfe peuvent négocier au sujet de diverses questions régionales telles que le terrorisme, les guerres et les crises au Yémen, en Syrie, en Irak et en Afghanistan.
Dans ce scénario, les pays du Golfe seraient en mesure de négocier et de convenir d’un nouveau Plan d’action conjoint « revu à la hausse et régional » – un accord sur une région du Golfe exempte d’armes nucléaires et de toutes armes de destruction massive, associé à un arrangement régional sur les armes conventionnelles.
Cela pourrait constituer un pas en avant vers des négociations au sujet d’autres questions en suspens, notamment celles qui se rapportent au Moyen-Orient. Les perspectives de négociation pour les autres questions régionales dépendent du succès des pourparlers sur le nucléaire.
- Seyed Hossein Mousavian est spécialiste de la sécurité au Moyen-Orient et de la politique nucléaire à l’université de Princeton. Il a anciennement dirigé la commission des relations étrangères du Conseil suprême de sécurité nationale iranien. Il est l’auteur de Iran and the United States : An Insider’s view on the Failed Past and the Road to Peace, sorti en mai 2014 chez Bloomsbury, ainsi que de A Middle East Free of Weapons of Mass Destruction, publié en mai 2020 chez Routledge. Son dernier ouvrage, A New Structure for Security, Peace, and Cooperation in the Persian Gulf, a paru en décembre 2020 chez Rowman & Littlefield.
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Traduit de l’anglais (original) par VECTranslation.
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