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Tunisie : la bataille autour de la Cour constitutionnelle pourrait sonner la fin de la deuxième République

Cette juridiction suprême, censée harmoniser les lois avec les normes introduites par la Constitution de 2014, risque de ne jamais voir le jour
Si le président Kais Saied arrive à bloquer définitivement cette juridiction suprême, il peut prendre sa place pour accroître ses prérogatives, voire déclarer l’état d’urgence et s’octroyer des pouvoirs exceptionnels (AFP)

Clé de voûte de la deuxième République, la Cour constitutionnelle est le principal contre-pouvoir prévu par la Constitution de 2014 en Tunisie.

Après un demi-siècle de pouvoir personnel, de parti quasi unique et de centralisme fort, les députés constituants ont imaginé un régime politique garantissant la séparation des pouvoirs et limitant la possibilité pour une personne ou un parti de concentrer les prérogatives pour éviter le retour à l’autoritarisme.

C’est dans cette optique qu’une décentralisation, très progressive, a été mise en place et que des instances constitutionnelles indépendantes du pouvoir exécutif se sont vu confier des missions sensibles comme l’organisation des élections, la régulation des médias audiovisuels et le respect des droits humains.

La Cour constitutionnelle, intégrée au pouvoir judiciaire, a pour principale mission de vérifier la conformité des textes législatifs avec la nouvelle loi fondamentale. Elle est également compétente dans les relations entre les membres de l’exécutif et intervient dans les crises majeures (état d’urgence, vacance du pouvoir, destitution du président de la République).

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La cour est composée de douze juges dont trois personnes non spécialistes en droit. Ses membres sont issus de trois collèges de quatre juges désignés par le Parlement, le Conseil supérieur de la magistrature et le président de la République.

Selon les dispositions transitoires de la Constitution de 2014, la Cour doit être instituée au plus tard un an après les élections législatives d’octobre 2014 et le Conseil supérieur de la magistrature (CSM), qui élit le tiers des juges constitutionnels, doit siéger six mois après les mêmes élections.

Or, le nouveau Parlement n’a pas pu respecter ces délais. Le ministre de la Justice d’alors, Mohamed Salah Ben Aïssa, a expliqué que les échéances fixées par la Constitution n’avaient qu’une vocation incitative.

Il faudra attendre le 17 août 2015 pour que la loi instaurant la Cour constitutionnelle soit promulguée, laissant très peu de temps aux députés pour élire leurs représentants. Le délai est également dépassé pour le texte du CSM, qui ne commence à siéger qu’en octobre 2016.

« Jeudi noir »

Depuis 2015, les députés ne sont parvenus qu’à élire une des quatre juges constitutionnels.

Durant la mandature 2014-2019, les élections ont suivi un scénario quasi identique : plusieurs candidats progressistes ou conservateurs sont attaqués par le bord opposé, les principaux groupes politiques annoncent un accord trouvé sur des noms et le vote, à bulletins secrets, échoue faute d’avoir atteint la barre fatidique des 141 voix.

En 2019, le gouvernement propose d’abaisser ce seuil à 109 (soit la majorité absolue) mais une partie de l’opposition y voit une tentative de mainmise de la majorité sur l’organe censé la contrôler.

Le 27 juin 2019, communément appelé « jeudi noir », marquera pendant longtemps la mémoire des Tunisiens.

Le matin, deux attentats-suicides frappent la capitale Tunis. La stupeur pas encore dissipée, le président Béji Caïd Essebsi, 93 ans, est hospitalisé dans un état grave.

Les politiques se rappellent alors qu’en cas de décès, c’est à la Cour constitutionnelle de constater la vacance du pouvoir. Sous la pression, les députés promettent d’élire les trois juges constitutionnels manquants mais échouent encore une fois à réunir 140 voix sur un nom.

Le 25 juillet 2019, le président Béji Caïd Essebsi décède et un accord est trouvé pour que l’Instance provisoire pour le contrôle de la constitutionnalité des projets de loi se substitue à la Cour constitutionnelle pour déclarer la vacance du pouvoir et organiser l’intérim.

La nouvelle chambre, issue des élections d’octobre 2019, beaucoup plus divisée que celle de 2014 et devant faire face à la crise du COVID-19, organise le 16 juillet 2020 une plénière pour parachever l’élection des trois juges manquants. Étant donné que la composition de l’Assemblée a changé, un nouvel appel à candidature est ouvert. Mais le scrutin ne pourra pas se tenir à cause d’un sit-in organisé par Abir Moussi.

Le gouvernement Fakhfakh décide de soumettre au Parlement un projet de loi facilitant la mise en place de la Cour constitutionnelle. Le gouvernement Mechichi poursuit sur la même trajectoire.

Après les amendements des députés, le nouveau texte prévoit que chaque partie désignant des juges constitutionnels (Parlement, présidence de la République, CSM) puisse procéder à ses nominations indépendamment des deux autres (dans le texte initial, il fallait que les députés élisent leurs représentants puis le CSM et enfin le président de la République).

Par ailleurs, la nouvelle mouture prévoit l’abaissement de la majorité requise à 131 au bout de trois tentatives infructueuses. Il est à noter que toutes ces dispositions ne s’appliquent pas au prochain scrutin, initialement fixé au 8 avril 2021.

Le 25 mars 2021, le texte est adopté par 111 députés (sur 217). Aucun groupe parlementaire n’ayant saisi l’Instance provisoire pour le contrôle de la constitutionnalité des projets de loi, le président de la République dispose d’un délai d’une semaine pour signer et promulguer la loi, saisir ladite instance ou renvoyer le texte devant les députés pour une seconde lecture et une adoption à la majorité renforcée de 131 voix.

C’est cette dernière option que choisit le locataire de Carthage le 3 avril. Il s’agit d’une première dans l’histoire de la jeune deuxième République.

Si cette procédure est parfaitement professionnelle, ce sont les motivations avancées par le président, dans une longue lettre manuscrite, qui intriguent et font craindre qu’au-delà de cette simple loi, ce soit toute l’architecture politique issue de la Constitution de 2014 qui est menacée.

Dans sa missive, écrite avec une calligraphie classique, Kais Saied rappelle que la Cour constitutionnelle aurait dû être mise en place au plus tard un an après les élections de 2014. Il en déduit que les députés, en violant les délais constitutionnels, se sont mis dans une situation intenable. Même s’il ne le dit pas clairement, le président laisse entendre que comme elle n’a pas été installée dans les temps, la Cour constitutionnelle ne peut plus l’être.

Un droit de veto qui n’est pas prévu par la Constitution

En plus du volet purement juridique, le président s’en prend aux députés qui ont cherché à mettre des juges qui leurs portent allégeance et qui ne remplissent pas le critère d’indépendance exigé par le législateur.

Autre point polémique, le président estime que sa signature sur les lois n’est pas qu’une simple formalité mais qu’il dispose d’un pouvoir discrétionnaire sur le devenir de tout texte émanant de l’Assemblée. Il s’octroie donc un droit de veto qui n’est pas prévu par la Constitution.

Pour Mahdi Elleuch, chercheur pour l’association Legal Agenda Tunis, si le renvoi du texte pour une seconde lecture à l’Assemblée est tout à fait légal, « les motivations avancées par le président Saied sont problématiques et notamment sa menace de ne pas promulguer la loi », explique-t-il à Middle East Eye.

La Constitution offre au président trois possibilités pour s’opposer à une législation votée par les députés : la saisie de la Cour constitutionnelle (ou à défaut de l’instance provisoire), le référendum et la seconde lecture.

« [En entravant la mise en place – même tardive – de la Cour constitutionnelle], le chef de l’État veut imposer sa vision des choses : une juridiction exclusivement constituée de professionnels du droit et apolitique »

- Hafidha Chekir, professeure de droit public

Si ces voies de recours sont épuisées, il n’a d’autre choix que de signer. S’il ne le fait pas, il tombe dans l’illégalité.

Le chercheur rappelle que l’enseignant de droit constitutionnel Kais Saied était lui-même sur cette position avant de devenir président. S’agissant de la question des délais, Mahdi Elleuch admet que le retard pris par les députés est « une violation de la Constitution » mais ajoute que « tout retard supplémentaire, qu’il provienne des parlementaires, des magistrats ou du président, accentue cette inconstitutionnalité ».

Contactée par MEE, la professeure de droit public et militante féministe Hafidha Chekir – par ailleurs ancienne collègue de Kais Saied –, affirme que « le président de la République et le Parlement menacent l’État de droit ». En entravant la mise en place – même tardive – de la Cour constitutionnelle, « le chef de l’État veut imposer sa vision des choses : une juridiction exclusivement constituée de professionnels du droit et apolitique », estime-t-elle.

Or pour obtenir une telle Cour, il faut modifier la Constitution et pour ce faire, il faut d’abord mettre en place ladite Cour.

L’universitaire dénonce par ailleurs les incohérences du président, qui traite régulièrement avec le Conseil supérieur de la magistrature, instance installée après les délais fixés par la Constitution.

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La juriste en conclut que le président se complaît dans ce statu quo qui lui donne le rôle d’exégète officiel de la Constitution. C’est d’ailleurs en sa qualité d’interprète officiel de la loi fondamentale que le 18 avril 2021, Kais Saied s’est proclamé commandant en chef des forces armées militaires et civiles et a déclaré caduque une loi de 2015 attribuant au chef du gouvernement le commandement de la police, de la garde civile et des douanes.

Selon Youssef Abid, analyste pour l’association Al Bawsala, qui suit depuis 2012 les travaux parlementaires, « Kais Saied a exprimé d’une manière constante son opposition aux acteurs du système en place depuis 2011, qu’ils soient issus des partis politiques ou des ONG ».

Arrivé au pouvoir, il n’a pas changé d’avis. Comme Hafidha Chekir et Mahdi Elleuch, Youssef Abid, contacté par MEE, estime que le président « ne dispose pas d’un droit de veto sur les textes votés en seconde lecture par l’Assemblée et ne doit pas entraver la mise en place de la Cour constitutionnelle ».

De plus, le juriste craint que cette situation n’entraîne une embolie de tout l’appareil d’État : si le président se réserve le droit de refuser les lois votées par l’Assemblée, celle-ci peut bloquer tous les projets de loi émanant de Carthage, avec pour conséquence la paralysie totale de la machine législative, le tout sur fond de crise économique, politique et sanitaire.

Le risque de régime autoritaire

Dans la guerre opposant le président au gouvernement et à Ennahdha, l’enjeu autour de la Cour constitutionnelle est de taille.

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Le parti islamiste et ses alliés ont besoin de cette juridiction pour entamer une procédure de destitution visant Kais Saied.

S’il arrive à bloquer définitivement cette juridiction suprême, ce dernier peut prendre sa place pour accroître ses prérogatives, voire  déclarer l’état d’urgence et s’octroyer des pouvoirs exceptionnels.

Par ailleurs, en se dotant d’un pouvoir discrétionnaire pour la promulgation des lois, le locataire de Carthage transforme le Parlement en une simple chambre consultative. La deuxième République risquerait alors de laisser la place à un régime autoritaire.

Alors qu’Ennahdha ne cesse de perdre des électeurs depuis 2011 et fait figure de premier responsable de l’état dans lequel se trouve le pays, Kais Saied reste populaire et peut bénéficier du soutien d’une partie croissante de Tunisiens lassés de l’instabilité politique et du discrédit de la classe politique (à laquelle le président n’est pas identifié).

En faisant le procès de l’écosystème mis en place depuis dix ans et en montrant les failles de la Constitution de 2014, le président pourrait opérer un tournant autoritaire avec la bénédiction des électeurs.